El
nivel intermedio: configuración y liderazgo
Por
mucho tiempo el modelo de gestión pública ha considerado que quien toma la
decisión dispone de preferencias claras y ordenadas, objetivos precisos,
información actualizada y objetiva (confiable), y que su elección busca
maximizar los beneficios y minimizar los costos, y que los aprendizajes se
producen mediante los costos de los errores. En
este modelo, ya clásico, de distinción weberiana
entre política y administración, la implementación y sus actores han sido
olvidados y han pasado a constituir una gran caja negra, ignorando el papel que
juegan en el éxito o fracaso de las políticas públicas, los actores
intermedios.
Pero
el proceso de implementación es también un proceso complejo donde los actores
establecen relaciones de conflicto y cooperación que pueden resultar clave para
garantizar el éxito o el fracaso de la política, dado que intervienen múltiples
actores/organismos con diferentes intereses y recursos.
¿Quiénes son los actores intermedios?
Se
identifica al nivel intermedio con organizaciones o individuos que participan
en el proceso de implementación de las políticas, es decir, como estructuras de implementación. Pero la
necesidad de otorgar cohesión territorial, hace necesario un nivel de coordinación
superior, más intenso y profundo, que se inician en el diseño, se incorporan a
la decisión y participan de la implementación.Se
refiere a la existencia de ciertos actores (SLE, Consejos, SEREMIAS, Deprovs,
ACE, Superintendencia, JUNJI, JUNAEB, SENDA, SENAME, CONAMA) que se sitúan entre las instancias de elaboración de las políticas públicas del sector y las
escuelas, que son las destinatarias de dichas políticas, y en última instancia,
el espacio sobre el cual estas políticas quieren operar. Son estructuras de
autoridad (en tanto actores estatales) que operan entre las escuelas, o nivel
micro, y el nivel de elaboración de las políticas, o nivel macro.
El
nivel intermedio del sistema educativo está conformado por aquellos actores que
se encuentran entre la escuela (nivel micro) y las autoridades de conducción
del sistema (nivel macro). Estos actores aparecen formalmente ligados al
procesos de implementación de las políticas diseñadas por los organismos
superiores del sistema, y así son frecuentemente percibidos desde arriba, las
autoridades, como desde abajo, las escuelas. El
desconocimiento sobre los niveles intermedios parece ir acompañado del supuesto
de que estos actores son simples correas de transmisión de demandas y de
políticas entre las escuelas y los espacios de elaboración de políticas, y que,
por tanto, solo realizan tareas de
carácter operativo/administrativo, y son incapaces de influir sobre los
resultados y el funcionamiento del sistema.
Los
actores en los niveles intermedios inmediatamente superiores a los
establecimientos no solo desarrollan tareas de carácter administrativo, sino
que tienen una gran capacidad de adoptar decisiones sobre aspectos sustantivos
de la política en su ámbito de influencia. Además, estos actores tienen
intereses, preferencias y objetivos propios; de modo que la capacidad de las
políticas, y de los responsables de su elaboración, es decididamente limitada
para estructurar, controlar o modificar el comportamiento o los valores de
estos actores. En
nuestro país, necesitamos construir un nivel intermedio sólido y
transparente. Hasta hoy existen funciones dispersas entre los municipios y los
departamentos provinciales de educación. Los nuevos Servicios Locales,
concentrarán la gestión e integrarán las funciones administrativo-financieras
con la gestión técnica pedagógica, hoy divididas.
Necesitamos
un nivel intermedio educativo que establezca una relación de cooperación y
articulación con otros actores del nivel intermedio para lograr la necesaria
complementariedad de las acciones; ello incluye discutir y consensuar objetivos
con una mirada global e integradora, que asegure gobernabilidad, eficacia,
calidad y equidad educativa.
La gobernanza
territorial
Este
cambio estructural llega en un momento de crisis de la capacidad del municipio
para gestionar, tanto para organizar los recursos como para alcanzar los
objetivos que se le encomiendan. Hay una crisis de eficacia y de legitimidad.
No hay confianza en sus capacidades ni en su liderazgo.
La
nueva institucionalidad pública para la educación trae nuevas formas de gobierno
territorial, en remplazo de la autoridad tradicional hoy cuestionada; esto
implica pensar desde ahora, modalidades de gobernanza en las cuales las formas
de trabajo en red sean la distinción. Y
esto por qué? No por moda, sino porque es necesario construir confianzas y
distribuir responsabilidades, para optimizar las capacidades de la diversidad
existente en los nuevos territorios y colocarlos al servicio de objetivos
compartidos.
Ya
no es posible seguir pensando las relaciones intergubernamentales en términos
de jerarquía o de pura autonomía, sino que se vuelve imprescindible analizarlas
en términos de un modelo de autoridades superpuestas, donde la negociación y la
cooperación entre los diversos niveles de gobierno se constituyen en un
requisito fundamental. La
cuestión es cómo debe organizarse la interdependencia entre los diferentes
niveles de gobierno y lograr la coherencia de las políticas educativas a través
de la coordinación de los distintos niveles que participan en sus fases de
diseño y de aplicación.
En
este nuevo modelo que comienza a configurarse a partir de la NEP –por lo menos
en educación-, tanto el gobierno central como esta instancia territorial
propuesta, participan activamente en la definición de la dimensión sustantiva
de las políticas públicas educativas, aunque será este nuevo nivel intermedio,
el que a través de su propia estructura organizativa, tendrá mayores
responsabilidades –aunque no exclusivas-, sobre la dimensión operativa de las
políticas. Un
reto para la gestión pública será la incorporación de la gestión territorial.
El reto actual es que las políticas públicas se puedan adaptar al territorio y
no a la inversa. El desafío de la cohesión territorial para lograr el
desarrollo equilibrado y sostenible.
El trabajo
colaborativo
Reemplazar
la competencia por la colaboración. Por años hemos profundizado en la
diferenciación para visibilizarse, para constituirse en una oferta que
despierte el interés y sea adquirido (servicio educativo). Pues bien, aquí hay
implícito un cambio paradigmático que señala que el trabajo colaborativo es un
valor, una estrategia superior para el logro de objetivos más amplios como es
mejorar la calidad de la educación del sistema, de todas las escuelas y no solo
de algunas. Porque
en la lógica de la diferenciación, de la competencia, los que ganan lo hacen
porque logran vencer a los demás, los que ganan son pocos porque no pueden
ganar muchos, y los que ganan son siempre los mismos, al igual que los que pierden.
El
modelo que se configura y desprende de este documento: Marco para la Gestión y
el Liderazgo Local, propone la construcción de una nueva cultura profesional
colaborativa, institucional y personal, con el objetivo de mejorar los
resultados socioeducativos. Será un gran obstáculo vencer la desconfianza y el
desconocimiento entre actores socioeducativos presentes y que trabajan muchas
veces con objetivos disímiles sino contrapuestos en el mismo espacio
territorial (como por ejemplo la retención educacional y continuidad de
estudios contra la inserción y especialización temprana para el ingreso al
mundo laboral). El
trabajo colaborativo es una modalidad de articular las actividades de un grupo
humano en torno a un conjunto de fines, de metas y de resultados a alcanzar.
Implica una interdependencia activa entre los integrantes de un grupo y asumen
una misión de trabajo.
Estimular
la capacidad de trabajo colaborativo supone valorar la iniciativa. La
organización en redes construye una trama de saberes desde la base; en ellas
prima el movimiento, la cooperación y la creación de nuevas modalidades de ver
y hacer “en-con” la realidad educativa. La red permite la multiplicación de la
experiencia individual y colectiva, y puede llegar a anticiparse a los
problemas y resolverlos por su capacidad de innovación. El
propósito primordial de las redes es superar el aislamiento y la dependencia
que arrinconan a los sistemas educativos y a sus actores a la
desprofesionalización y estimular el desarrollo de una autonomía
interdependiente.
“La confianza es la forma más elevada de la
motivación humana” (Stephen Covey), se concreta en el trabajo colaborativo,
el cual posibilita recuperar valores primordiales a la esencia del ser humano,
potenciando el desarrollo de un mayor impacto en la gestión educativa. Estamos
inaugurando un nuevo tiempo en la gestión educacional de nuestro país y nosotros
seremos protagonistas y muchos de ustedes serán los líderes llamados a
concretar los cambios.
